张军 奚锡灿 张延人：行政分割下的“边区效应”与“低产出走廊”—— 长三角经济一体化的土地政策障碍与对策
作 者
张 军 复旦大学经济学院教授、院长，复旦发展研究院副院长
奚锡灿 复旦大学经济学院助理教授
张延人 复旦发展研究院助理研究员
序 言
长江三角洲（以下简称“长三角”，含江浙沪皖四省市）地区是推动我国经济发展的重要增长极。数据显示，长三角地区拥有占比约80%的世界500强企业，包含超过1/3的中国经济实力最强的城市，覆盖将近50%的全国综合实力百强县。众所周知，长三角地区正在进行的工业化与城镇化需要大量的建设用地作为支撑。然而，数据显示，在现行的耕地保护制度和用地指标分配方式下，耕地资源匮乏但经济发达的地区建设用地严重不足，有限的土地供应成为制约这些地区进一步发展的瓶颈。为了缓解建设用地的匮乏，当地政府不得不投入巨资整理开发复垦补充质量不高的耕地，以完成耕地占补平衡的任务。耕地资源丰富但经济欠发达的地区则恰恰相反---这些地区不仅没有动力开发后备耕地资源，还会采取低地价，甚至零地价方式，人为助推工业化、城市化，造成土地的开发利用在空间聚集上的不经济。
我们的研究表明，当土地资源的配置被行政区划分割开来的时候，地方政府会倾向于把利益外溢性较大的资源布置在远离行政边界的位置上，而把利益外溢性较小的资源布置在靠近行政边界的位置上。这种以邻为壑的资源配置策略会导致经济回报率较低的耕地资源在行政边界上的堆积，从而产生不利于跨区域产业分工与资源整合的边区效应。
这种行政边界上的边区效应构成了一道严重妨碍长三角地区一体化进程的隐性隔离墙。在本文中，我们试图从优化长三角地区土地利用空间配置的角度探讨在该区域建立统一建设用地指标交易市场的必要性和可行性。我们认为，建立一体化的长三角地区耕地指标市场可以消除边区效应。耕地指标市场一体化是指在一定区域内，通过制定统一的耕地指标市场交易规则、破除行政壁垒和制度掣肘，解决土地利用空间的错配问题，从而达到协调经济发展、生态保护、粮食生产这三者间关系的效果。
2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》也提出要完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、地票等试点。国内的相关实践表明，允许耕地指标在一个较大区域内的市场化配置，不仅可以消除以邻为壑的地方主义倾向，优化建设用地资源配置，顺应“ 产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的改革要求，而且还可以有效挖掘耕地后备资源潜力。
本文的结构如下。在导言之后，我们将简要介绍国内外学者对土地政策所带来的资源错配及其宏观经济结果的研究。在第三部分，我们将对现有土地政策所产生的 边区效应进行简单的理论探讨。在第四部分，我们将展示长三角地区土地利用空间配置的现状，论述在长三角地区推行一体化的建设用地指标市场的必要性。随后，我们将介绍国内最具代表性的区域建设用地指标市场的运行状况，论述借鉴相关制度的可行性。最后，我们将根据长三角的实际情况，提出有针对性的政策建议。
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